在振兴粤东西北的三大“抓手”中，交通基础设施位居首位。未来几年，作为粤东西北交通大动脉的高速公路、高速铁路建设即将掀起一个前所未有的高潮，可是在这股热潮背后，担负着粤东西北交通经络作用的国省道普通公路，却面临着一场养护危机。在现行资金分配体系下，粤东西北普通公路每公里的平均养护资金不到珠三角地区的1/3，发达地区和欠发达地区之间的最大差距竟然高达十二倍。养路工人待遇偏低、国省道年久失修，在粤东西北早已不是个别现象，并有蔓延之势。如何改革普通公路建设养护体系，避免粤东西北交通“动脉通而经络断”，成为广东必须解答的课题。
省道建成17年无钱大修
建成于1996年的省道290线，迄今为止没有进行过全路段的大中修，由于雨水冲刷以及重车碾压等原因，如今早已是两步一小洞，三步一大坑
7月的湛江，雷阵雨说来就来。伍进祥站在道班组休息室外的走廊上，屋檐淌下的雨水如同珠帘一般在他面前垂下。“等雨小一点，马上就得上路去排水。”伍进祥对记者说。
今年53岁的伍进祥，干养路工已经整整20年。他所在的洋青养护站芝兰组，担负着290省道大约10公里路段的日常养护职责。伍进祥和工友们每天早上7时30分上班，下午6时30分下班，除了午间休息，需要在道路上工作8个小时。道路保洁、修补小坑、清理排水沟都是他们的分内之事。“每年夏天，都是工作最不好干的时候。”伍进祥说，晴天日头太毒，晒得人头昏眼花；雨天就得防雷，提心吊胆。尤其是290省道路况不好，一下大雨到处都是水坑、水洼，雨一停就得想办法把水排走。
全长76.4公里的省道290线，是湛江市遂溪县境内的一条主要通道，途经洋青、界炮、杨柑、北坡、河头5个镇。说起这条路，湛江市公路管理局遂溪分局局长庞广瑞也是连连摇头。庞广瑞说，这条省道建成于1996年，迄今为止没有进行过全路段的大中修。由于年代久远、雨水冲刷以及重车碾压等原因，如今早已是两步一小洞，三步一大坑，过往车辆只能蹒跚蠕动、左右颠簸，当地媒体也曾对此做过多次报道。去年，遂溪分局花了300万元，对其中破损最严重的约20公里路段进行了一次小修，“当时县财政出了60多万元，剩下的都是我们自筹。”庞广瑞说，“按路况，290省道确实应该大修，但我们实在是拿不出钱来。”
庞广瑞介绍说，目前遂溪分局的行政办公经费和道路养护经费均来自于湛江市公路局的拨款。湛江市公路局每年大约给遂溪分局1400万元，遂溪分局全局有400人，仅职工工资福利支出一年就要1315万元。即便如此，扣除社保、医保、公积金后，一线养路工人拿到手的工资也不多，最低的一个月只有1300元。
“工资太少，年轻人都不愿来干。”伍进祥也告诉记者，自己在2000年时月工资就已达到1500元，但此后十多年都没有什么提高，如今一个月也就能拿到1700元。“现在物价那么高，这点钱生活很困难，幸好这个月又涨了工资。”
伍进祥口中的“涨工资”，指的是湛江市从今年开始在市直及事业单位实施的绩效工资制度。根据这一制度，伍进祥今后每个月可以多拿到500元。然而这件让养路工人感到开心的喜事，却成了庞广瑞的心头病。
“我算了一下，实施绩效工资，分局一年需要多支出两三百万元，这笔钱怎么筹措也没个明确说法。”庞广瑞对记者抱怨说，“现在市局是每个月拨款给我们，这个月有钱发绩效，下个月还很难说。”
比庞广瑞压力更大的是湛江市公路管理局局长谢灵运。根据测算，湛江市公路局今年因实施绩效工资需要增加费用3690万元，起码有八成经费没有着落。该局今年计划的道路大修、改建等项目需要配套资金1.57亿元，这笔巨款更不知该从何而来。
养路经费8年未见大增长
从2006年开始，广东宣布以各地2005年的养路费征收情况为基数计算切块包干经费，5年不作调整，2009年起仅仅微增8%到10%
矗立在湛江市赤坎区康顺路上的湛江公路大厦是湛江市公路管理局的办公地点，也曾是一栋在湛江市区小有名气的高楼。不过该局财审科有关负责人却告诉记者，这栋大楼其实已经抵押出去借钱了。
据介绍，湛江市公路管理局负责管理与养护的公路里程全长约1400公里，主体为国道、省道和县道。近年来，为保障公路畅通，湛江公路局共完成了420多公里公路新改建、路面大修以及15座危桥的改造等工程项目，为此投入了大笔资金，也欠下了大笔债务。到2012年底，湛江市公路局共负债6.6亿元。
与此同时，人员工资福利等行政开支也在快速增长。“现在省财政每年拨给我们的切块包干经费大约是1.4亿元，一大半我们都要拿去‘养人’。”谢灵运说，“即使‘养人’，其实也是低水平的。”
在谢灵运看来，出现这种局面的主要原因在于当前各地切块包干经费体制的不合理。
所谓切块包干，指的是在“养路费”时代，省财政每年将各市征收的养路费按照一定比例返还给各市公路管理局。本来切块包干经费每年会根据各地上一年养路费的实收金额做一次调整。但从2006年开始，广东宣布实施5年不变政策，也就是以各地2005年的养路费征收情况为基数计算切块包干经费，5年不作调整。
“2005年后，湛江的汽车保有量每年都在大幅增长，但是切块包干经费却没有变化。”谢灵运说，以2008年为例，当年湛江征收养路费达到2.7亿元，比2005年增加了8000多万元，但省财政返还的切块包干经费却只有1.1亿元。
2009年国家实施费改税之后，切块包干的资金来源变为中央财政从燃油税中返还给省财政的部分。此后广东省虽然对各地切块包干基数做了调整，但增幅只有8%到10%。
记者在采访中了解到，公路养护经费捉襟见肘的并非只有湛江一地。在粤东西北地区，由于当初经济不发达，车辆保有量少，征收的养路费金额自然也不多。虽然当时省财政在返还比例上对于贫困地区有一定倾斜，但粤东西北各地切块包干经费总体偏低。加上2005年后实施切块包干5年不变，粤东西北不少地区都出现了公路养护经费严重不足的情况。与湛江千里之隔的汕头就是一例。
汕头市公路管理局养护科科长钟伟杰告诉记者，从2005年到2012年，汕头汽车保有量从8万辆增加到接近30万辆，但公路养护切块包干经费一直维持在8000万元到9000万元的水平，既跟不上车辆增长幅度，也跟不上物价上涨幅度。除去员工办公支出，剩下的钱只能维持日常小修保养。该局总工程师郭史则表示，由于汕头公路局管理范围曾经覆盖整个汕潮揭地区，职工人数较多，人员费用挤占了大部分切块经费。按照广东省财政厅、交通厅2003年颁布的《广东省汽车养路费地方切块资金管理暂行办法》，各市公路局的人员经费和公用经费最高不能超过切块包干经费的20%，但汕头公路局实际上恰恰相反，大约有八成经费都得拿来“养人”。“现在的政策就是逼着我们违反规定嘛。”郭史说。
粤东西北“路长钱少工人老”
普通公路里程更长、使用率也更高的粤东西北地区，切块资金却远低于珠三角，韶关、梅州和深圳相比，2011年每公里养护费差了11.8倍
在谢灵运、郭史等人看来，现行的切块包干体制，不仅导致了粤东西北地区公路养护经费绝对值偏低，更造成了省内发达地区与欠发达地区公路养护资金分配的失衡。
谢灵运告诉记者，由于当年养路费实收金额不高，湛江的切块包干基数只有广州的1/4、深圳的1/3。但湛江管养的公路里程是广州的1.5倍、深圳的8.5倍。
谢灵运的说法，得到了广东省公路管理局的证实。根据省公路局的统计，2011年广东全省21个地级市共获得公路养护切块包干资金42.8亿元，其中珠三角发达地区（按公路部门计算口径，珠三角包括广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门7市，不包括肇庆、惠州）分得22.6亿元，占总切块的52.8%，粤东西北地区（其余14市）切块资金20.2亿元，占总切块的47.2%。而从养护里程看，珠三角的养护里程是4073公里，粤东西北地区则高达12863公里，以此计算，珠三角普通公路每公里年平均养护资金有55.5万元，而粤东西北只有15.7万元。其中珠三角金额最高的深圳，每公里养护费达到123.7万元，粤东西北地区最低的韶关和梅州只有10.45万元，二者相差11.8倍。
广东省公路管理局有关负责人对记者表示，在2008年费改税之前，各地级市公路管理部门除了切块包干资金外，还有一部分政府还贷公路提取维修费用和养路费超收分成。但随着费改税的完成以及政府还贷二级公路逐步取消收费，这部分经费来源已不再存在。与此同时，职工工资和道路建设成本仍在不断上涨。
该负责人表示，在珠三角发达地区，地方财政还有能力对道路养护给予一定补助，但在粤东西北欠发达地区，地方财政资金很少能用来支持普通国省道的养护。现行体制带来的不利影响，近年来在粤东西北地区日益凸显。
由省公路局提供的一份材料显示，进入“十二五”以来，广东经济欠发达地区普通国省道养护面临着严峻挑战，切块资金仅能维持职工工资、办公经费和公路日常性保洁，无力支撑大中修工程。根据2012年公路路况检测，广东国省道优良路率仅为68.2%，剩下的中等和次差等路合计5488公里，绝大部分都分布在粤东西北地区。这一成绩在全国普通干线公路检查中排名第8（不含直辖市），明显落后于其他东部省份。“若不进行政策性调整，公路通行能力和服务水平堪忧。”这份材料这样写道。
除了路况不佳以外，投入不足还导致粤东西北地区公路养护一线工人收入偏低，基层养护站年龄结构老化。在湛江遂溪县伍进祥所在的道班组，记者发现好几位工人都已头发花白，他们直言，要是年轻10岁，宁愿出外打工，赚钱肯定比当养路工人多。而省公路局有关负责人则告诉记者，他在新丰县的一次调研中发现，当地公路道班工人平均年龄已有46.5岁，5年之后会有80%的工人到退休年龄。
学习江苏经验
明确财政投入责任
建议
如何才能突破资金瓶颈？谢灵运、郭史等粤东西北地区的公路局负责人都认为，广东应该建立一套以公路基本情况而非当年养路费收取金额为基础的养护经费分配制度，按照公路等级、里程、交通流量等，计算出合理的切块包干额度。
“重新计算分配比例固然不错，但会动到珠三角各地级市的蛋糕，恐怕阻力会比较大。”省公路局有关负责人分析说，目前看来比较可行的办法，应该是在费改税后的增量上做文章，确立一套制度，让增量尽量向欠发达地区倾斜。
该负责人介绍说，广东经济发达、交通流量大，费改税之后燃油税每年都有较大幅度的增长，而中央财政每年会将增量的一部分返还给省财政。据他掌握的信息，从2008年实施费改税以来，这笔增量每年都有数十亿元。其中只有少部分被用来提升各地的切块包干资金，其余则被拿去支持高速公路、轨道交通、民航、水运等交通基础设施建设。“现在这笔钱怎么用，各地切块资金每年能增加多少，都没有一个明确的章程。”该负责人建议，广东省应该出台明确的资金管理办法，使得增量资金重点用于粤东西北地区的普通公路养护，以解燃眉之急。另外，广东省对于粤东西北地区道路改扩建、大中修的补助标准也应有所提高，减轻地方公路局的筹款负担。
不过在该负责人看来，上述办法只是治标。要想治本，关键还需要理清目前广东普通公路的管理与投资体系。
“要谈切块包干够不够用，先要看它是怎么用？”该负责人说，虽然按照规定，切块包干经费专门用于公路及其附属设施的养护、修理和管理，但在各地实际运作中却承担了不少额外的支出。
首先是还贷。“八五”、“九五”期间，广东各地政府都通过借贷修建了一批普通公路。随着二级公路收费站的取消，这笔贷款还款付息的责任落到了地方公路局的头上。据省公路局养护处的测算，各地公路部门一年光还利息就得15亿元，其中相当一部分都得占用切块包干经费。
其次是公路新建及改扩建的配套资金。按照现行规定，地方新建、改扩建、大中修普通公路，都能申请省及交通部的补助，不足部分由地方配套。在实际操作中，粤东西北地方政府很少能从财政中拿钱出来修普通公路，这笔钱也得地方公路部门自行筹措。
再次，人员经费也是占用切块包干的“大头”。
有鉴于此，该负责人建议广东学习江苏经验，一方面严格核定各地日常养护经费和人员基数，一方面明确省及地方政府的建设责任，从而确立较为合理的普通公路管理投资体系。
据介绍，江苏省每年会根据各地级市的公路里程和等级情况，按照日常保养和小修的标准计算各地需要多少工人、多少管理人员和多少资金，按定额由省财政拨给各地，道路大中修费用则由省财政全额承担。对于新建与改扩建工程，江苏省财政予以最高800万元/公里的补助，比广东高出一倍，不足部分明确由地方政府财政配套。
“江苏省公路里程是广东的一半，其实每年分到各地的切块包干经费只有广东的1/5。”该负责人说，“不过江苏这笔钱使用效率高，而且政府配套资金的责任很明确。这些经验都值得我们学习。”
作者： 袁丁 崔财鑫 黄学佳
